政府采购兼具公共财政支出与市场交易双重属性：一方面，以预算资金为基础，服务于公共任务和公共利益的实现；另一方面，又通过合同机制从市场取得货物、工程和服务。现行政府采购法主要以“订约前公法、订约后私法”的双阶结构协调二者，即由公法规范供应商选择和竞争程序，由私法调整合同订立后的履行关系。《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）进一步强化了政府采购的公共性，将采购绩效、政策功能、履约监督和数字化治理贯穿采购全过程，并由此推动合同阶段法律适用逻辑的调整。其基本方向并非将政府采购合同全面公法化，而是在以民事法律规范维护交易安全和契约稳定的同时，引入政府采购法及其他公法规范，对公共资金、竞争秩序、政策目标持续约束，逐步形成公法与私法分工衔接、协同适用的制度框架。由此，修订草案所引出的核心问题在于：政府采购公共性的拓展为何要求突破传统双阶结构，公法规则应当如何进入履约阶段，以及公法违法与合同效力之间应当如何衔接？
修订草案对政府采购公共性的拓展
政府采购是国家以预算资金从市场取得货物、工程和服务，以保障行政运行、提供公共服务并完成公共任务的财政支出活动。它是连接公共财政与市场机制的重要制度接口。由于其资金来源于公共预算、采购需求指向公共任务，且大规模公共购买能够显著影响市场供求、企业投资和资源配置，政府采购并非普通私人交易，而是一种具有强烈公共利益指向和经济调节效应的市场行为。
现行政府采购法主要关注资金节约和采购程序规范，对其公共性的揭示仍偏重投入控制与交易秩序。修订草案则进一步将公共性拓展至结果与发展层面：一方面，由“资金使用效益”转向“采购绩效”，强调公共产出和结果责任；另一方面，突出政府采购的政策功能，确认国家可以依法运用公共购买力服务经济社会发展目标。
——强调公共产出和结果责任。修订草案第一条将“提高政府采购资金的使用效益”调整为“提高政府采购绩效”，并将“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”纳入立法目的；第七条进一步确立覆盖预算、需求、采购、履约、验收等环节的全过程绩效管理。其制度意义并非简单扩大评价范围，而是改变政府采购的衡量基准：由关注资金是否依法支出、采购价格是否合理，转向考察公共资金能否有效转化为公共产品、公共服务和政策效果。
从经济学上看，传统的资金使用效益主要对应生产效率，即在质量既定的条件下，以较低成本取得采购标的。政府采购绩效包括配置效率和动态效率。配置效率考察有限财政资源是否投向公共价值较高的事项，采购需求是否与真实公共需要相匹配。动态效率则关注采购是否有利于改善长期供给能力、促进技术进步和绿色转型。
——强调运用公共购买力服务经济社会发展目标。政府采购的公共性还体现为其政策工具属性。政府购买构成社会总需求的重要组成部分，采购规模、结构和时序会影响生产、就业和市场预期。从公共财政职能看，采购支出既承担资源配置功能，也能够发挥收入分配和经济稳定作用，因而具有超越单项交易的宏观政策意义。
在产业和创新层面，政府采购是典型的需求侧政策工具。创新产品通常面临早期需求不足、技术风险较高和缺乏应用记录等障碍，私人买方不愿承担首次使用风险，创新者也难以预期研发投入能否收回。政府作为首位买方，可以通过提供应用场景和真实订单，降低技术商业化的不确定性，并形成引领市场。相较于事前补贴，采购支持作用于产出端，供应商只有提供符合要求的产品或服务才能取得对价，更有利于减少逆向选择、骗取补贴等机会主义行为。
采购政策还可用于矫正特定市场失灵。绿色产品所产生的环境收益无法完全反映于市场价格，政府优先采购可以将环境外部性纳入需求决策；中小企业受融资约束、规模劣势和业绩门槛影响，可能难以进入政府采购市场，预留份额和评审优惠则有助于降低制度性障碍。所谓政府采购的政策功能，正是国家在取得所需标的这一直接目标之外，运用公共购买力实现创新、产业、环境、就业和区域发展等衍生公共目标。其并非对效率原则的偏离，而是将外部效应、动态创新收益和分配效果纳入更完整的社会福利评价。
公共性强化推动法律适用由“双阶分割”转向“公私法协动”
政府采购公共性的拓展，需有相应的法律适用逻辑与之适配。政府采购以合同为实现形式，具备市场交易属性，同时始终受公法规则约束。二者的协调问题，本质上是公法与私法在政府采购领域如何分工与衔接的问题。
公法与私法遵循不同的调控逻辑。私法采取“框架调控”：原则上推定行为自由，法律主要划定外部边界，当事人得在边界内通过合意形成权利义务，履约评价以合同约定及是否违约为中心。公法则采取“编程调控”：每一项权力行为均须获得积极的规范正当化，其合法性取决于职权、依据、程序、比例、平等及法定目的等要求；确有公共利益需要并具备法律依据时，还可依法行使行政优益权，对履约进行监督，或者单方调整、解除合同，并承担相应补偿责任。
——双阶理论的传统结构及其限度。我国政府采购制度大体以中标、成交结果确定及合同订立为界：采购文件、供应商资格、评审及中标成交结果受公开透明、公平竞争及质疑投诉制度调整；合同订立后，采购人与供应商依据现行政府采购法第四十三条适用合同法，履约争议原则上通过民事途径解决，由此形成“订约前公法、订约后私法”的双阶结构。
这一结构与传统公开招标模式较为契合。公开招标以采购需求、技术标准和履约内容能够事先确定为前提，接近经济学上的完全契约模型：采购人预先规定交易条件，供应商一次性提交不可更改的方案和价格。此时，公法主要负责保障竞争机会平等和中标结果合法；合同成立后，双方按照招投标文件履行，原则上可由契约严守和违约责任提供保障。
双阶理论以合同订立为界切割本属连续的采购过程，隐含的前提是：公共性在供应商确定时已基本实现。但随着采购对象复杂化和采购方式多元化，这一前提已难以维持。当下，履约阶段不再只是既定给付的机械完成，而日益成为采购需求具体化、公共目标落实和公共风险控制的重要环节。
——采购方式多元化强化履约阶段的公共责任。修订草案删除公开招标的优先地位，改由采购人根据法定情形和需求特点选择采购方式，并将招标限定于竞争充分、规格要求能够事前明确且无需协商谈判的项目。这一调整表明，不同采购对象需要不同的信息发现与契约形成机制。
这一调整具有确切的契约经济正当性支撑。复杂技术采购、解决方案型采购通常属于不完备合同：订约时难以穷尽未来状态，也无法预先写明所有技术路径、评价标准和风险分配，采购目标需要在测试、迭代和阶段评价中逐步实现。因此，供应商的确定不等于公共决策终结，方案是否满足需求、是否具有继续实施条件、合同内容是否需要调整，均须在履约过程中持续判断。
由此，履约阶段开始涉及一系列超出普通债权债务关系的事项：财政资金是否形成预期绩效、采购政策是否落地落实、合同变更是否架空原有竞争、公共服务的质量与连续性是否得到保障、实际使用人及社会公众的利益是否受到维护。上述问题不能完全由合同约定和违约责任解决。即使双方合意变更合同，也可能损害其他供应商的竞争机会；即使形式上完成交付，也不意味着公共需求已经实现；即使双方均愿继续履行，也不得使合同持续损害国家利益、社会公共利益或公共安全。
修订草案据此将绩效管理延伸至履约、验收，并对合同核心内容变更、转包分包、补充合同、公益变更、公众参与验收以及履约检查作出特别规定。其目的不是否定合同拘束，而是以绩效规则控制财政结果，以竞争规则防止履约变更规避采购程序，以验收和监督规则保障公共服务质量，并在重大公共利益受损时依法调整合同关系。
——修订草案确立“公私法协动”的规范接口。在前述背景下，修订草案第五十一条将现行政府采购法中“政府采购合同适用合同法”的规定修改为“政府采购合同适用民法典及有关法律、行政法规”。将“合同法”更新为“民法典”属于体系衔接，新增“及有关法律、行政法规”则具有实质意义：它为政府采购法的履约治理规则，以及预算管理、公共服务、网络安全、数据安全等公法规范进入合同履行阶段提供了明确依据。
这种结构不是将政府采购合同整体公法化，而是由“订约前公法、订约后私法”的分段适用，转向以争议事项和规范功能为基础的“公私法协动”。公私法的区分不宜仅取决于合同形式或者履行阶段，而应综合考察权利义务的性质、规范所保护的利益及行为的外部影响。涉及价款支付、交付延迟、质量瑕疵和一般损害赔偿等双方交换利益的事项，主要适用民法典，以维护契约拘束和交易稳定；涉及预算约束、采购政策、公平竞争、公共服务质量、重大合同变更及履约监督的事项，则超出合同双方的相对利益，影响公共资金、第三人竞争机会或者法定公共任务，应当适用公法特别规则。由此，民法提供一般交易框架，公法则对其中具有公共任务和外部效应的事项实施特别控制。
需要特别指出的是，修订草案第五十一条确立的“公私法协动”逻辑尤其适用于数字政府建设中的采购活动。其一，云平台、政务系统、数据服务和算法产品并非一般办公工具，而是公共服务供给和行政履职的重要技术基础。系统的稳定、准确、安全与持续运行，直接关系公共服务的连续性、平等性和合法性，履约结果因而具有显著的公共属性。其二，数字产品具有较强的资产专用性和技术锁定效应。封闭接口、专有数据格式及特定技术架构可能抬高转换成本，造成对原供应商的长期依赖，并削弱后续竞争。对此，仅凭违约责任难以充分规制，尚需通过公法规则对开放接口、数据迁移、系统兼容、持续服务、算法审计及退出机制等作出强制要求。如何借助政府采购合同管理保障数字政府建设中的公共利益，仍是后续制度完善的重要议题。
“公私法协动”仍需完善合同效力衔接规则
沿用现行政府采购法的处理思路，修订草案第九十三条仍以合同签订和履行状态为主要标准，设置分阶段的法律后果：违法行为影响中标、成交结果但合同尚未签订时，中标、成交结果无效；合同已经签订但尚未履行时，撤销合同；合同已经履行时，则确认采购活动违法，并由相关责任人承担赔偿责任。该规则的问题在于，其主要依据合同履行进度配置法律后果，尚未充分考察违法程度以及违法行为与中标、成交结果之间的因果关系。同一违法行为仅因合同所处阶段不同，即产生中标结果无效、合同撤销或者仅确认违法等显著不同的后果，可能造成公共利益保护与交易安全之间的失衡。
未来有必要衔接民法典第一百五十三条，区分效力性强制规定与管理性强制规定，并综合违法严重程度、供应商过错、竞争秩序受损范围、合同履行状态及公共服务连续性，建立无效、撤销、确认违法但维持效力等分层后果机制。对于合同已经履行或者涉及基本公共服务的，不宜轻易否定合同效力，可在维持履行的同时采取纠正、追责、赔偿等措施。只有形成这种阶梯化效力规则，“公私法协动”才能真正克服双阶结构中前后阶段彼此割裂的问题。
总之，修订草案的重要变化，不仅在于增加若干程序和管理规则，更在于重新界定政府采购的制度功能。政府采购由侧重资金节约和程序规范，进一步转向以采购绩效为导向、以公共政策实施为功能、以全过程治理为保障的公共采购制度。其公共性不再止于供应商选择阶段，而是贯穿需求形成、采购实施、合同履行和验收监督全过程。未来可在保障契约稳定和供应商信赖的基础上，进一步明确公共资金、竞争秩序、政策目标和公共服务责任等事项的公法约束，形成民法提供交易框架、公法保障公共责任的协同结构。
（作者系中国政法大学法与经济学研究院副教授）
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